2020-01-18 点击:

作者:冯游游
  至光绪年间,清廷宣称推行包括财政制度改革在内的立宪新政。作为“预备立宪”的核心要项,财政方面进行了深层次的改革。在财政管理机构上,清政府改户部为度支部,统一化各省财务行政机构等变动;在财政管理上实施了包括清理财政、试办预决算制度、建立新式国家银行和币制改革等在内的财政变革。尽管这些财政管理措施在现在看来漏洞百出,但是客观上推进了中国财政史的近代化进程,在此重点以财政清理和试行预决算制度为例稍作分析。
  首先,清政府以划分国家税地方税、办成预决算方案为财政清理改革目标。为此,清政府专门设立宪政编查馆等机构,并颁布了《逐年筹备事宜清单》,规定清理财政局要按照预算册式分类分款上报,明确各部门、各省的工作任务及相关的时间截点,以做好财政清理的前期准备工作。为了财政清理工作能够顺利进行,清政府同时开展了社会调查,范围涉及到政治、经济、文化和社会各个方面,以期起到辅助作用。
  其次,在预决算制度上,运用逐级预算,省级预算报与度支部核准,度支部进行汇总后报予中央各部院预算,编制全国预算书;在预算科目上,逐渐细化明了,基本符合近代国家财政预算体系的需要。清廷通过编制宣统三年的财政预算进行了初探,并根据该预算的弊端对以后年度预算的编制进行了调整。如在宣统四年的预算方案中,强调了预算的入款与出款,同时也划分了国家与地方收支,大大缩减财政赤字,虽然这份预算由于清廷灭亡不能实施,但是相对于以前的预算来说,不可不说其是进步的。
  虽然清廷没有出台统一的国家地方收支法规,但是其对预决算措施的实行、对会计年度、划分中央与地方收入、税制改革等预算相关问题进行了探讨,对我国民主主义社会国家财政的管理起到了非常重要的促进作用。民国时期会计年度的确定以及《国家税和地方税税法草案》的诞生,很大程度上都是受这一时期财政制度改革的影响。
  任何事物都具有两面性,这些财政政策的改革也存在着很大的弊端。首先,编制预算的前期准备工作并不成熟,相关的会计年度、核算方法不能统一;其次,中央与地方的收支划分不明确;再次,预算收支不平衡,这也导致中央与地方矛盾不断激化。
  当时的清政府已经认识到“腐朽不堪的封建财政管理体制已远远不能适应社会经济向近代转轨的需要”[1],在此国本生死存亡之际,企图以收回和集中财政权来应付日趋迫近的内政外交危机,赋予中央财务行政部门即度支部更大的权限,将其定位为国家财政中枢,不仅在其管辖范围上有所扩大,直接统一管理了从中央至地方的全国财政,在其行政管理职能上也随之增加,并且具有近代财政管理机构的特征。其中的预决算制度的试行被当时度支部官员认为“显以示理财之纲要,隐以定行政之方针” 。在晚清财权下移,解协饷和奏效制度式微,外省财政紊乱的趋势下,清廷将“清理财政为预备立宪第一要政”, 以调查全国收支,委任宪政编查馆提出清理整顿方案,再由度支部制定和实施预决算。在清廷中央政府对全国财政调度力日趋削弱,地方与中央矛盾日益尖锐的状况迫使下,财政清理措施虽漏洞百出,但也不无裨益,基本具有近代财政体制特点,与近代国家财政预算体系相近。
   首先,财政清理和预决算在动态上对全国收支进行了整体调查和初步的动态管理。特别是在宣统四年的预算案中,将中央和地方分别编制预算,将其的财政收入、支出设立简明的科目划分。例如中央财政收支“入款则以田赋、盐务等为纲,出款则以外交、民政、财政、军政等为纲,眉目厘然,渐合绳尺”。
  第二,财政预决算制度可有效的反应财政运行成果。宣统四年,“国家经费盈余14161650两,地方不敷15561498两”,中央经费拨付填补地方财政亏空后,预算赤字得到大幅缩减。
  第三,封建专制体制下的财政收支和预算制定开创性的在财政改革中交付公议。度支部汇总各省清理财政局上报的预算编制后,编制全国总预算后交资政院决议后颁布确定当年预决算,但与各省恣议局审议的各省预算大相徑庭,并且受到各省督抚的奏请修改,虽然最后的实施对各省的交议意见进行了妥协,但财政收支的交付公议是我国史无前例的进步,使我国的财政制度向透明化公开化迈步。
  第四,在财政预算的科目上,基本接近现代国家的财政预算体系。在收入上,按照税种、特种收入、公债、捐纳四大项目分别设立科目;在支出上,按照主管单位,分外务、学部、度支部等分列支出科目。分列明晰,条理明细。而地方预算科目则按性质确定。整体上这些改革措施具有划时代的意义。
  参考文献:
  [1]周育民:《晚清财政与社会变迁》,2000年,第六章第4节。